我國高等職業(yè)教育法規(guī)與政策探析

摘要；20-~-紀(jì)90年代以來，我國高職法規(guī)政策建設(shè)取得了很大的成績，但仍然存在著一些不足，大力發(fā)展高職的決策與某些現(xiàn)行政策之間仍然存在著矛盾。本文在分析高職法規(guī)政策建設(shè)成績與問題的基礎(chǔ)上，提出若干改進(jìn)意見。關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育；法規(guī)；政策中圖分類號：G710；DF36；C40-011.8  文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A  文章編號：1008-3219(2003)04-0013-03
    20世紀(jì)80年代之初，由于高等職業(yè)教育還處在初創(chuàng)時期，法規(guī)建設(shè)尚處于空白，政策建設(shè)也比較薄弱。盡管《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》等文件提出要積極發(fā)展高等職業(yè)教育的目標(biāo)，但這些政策主要局限于宏觀層面上，至于高職究竟是什么、怎樣發(fā)展等具體問題則較少涉及。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，對各類技術(shù)應(yīng)用性人才的需要大大增加，高職發(fā)展進(jìn)入一個新階段。與此相適應(yīng)，一些高職法規(guī)、政策也陸續(xù)出臺。

    一、近10年我國高職法規(guī)、政策建設(shè)的主要成績

    (一)確立了高等職業(yè)教育的法律地位
    1996年5月15日，全國人大通過的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定：“職業(yè)學(xué)校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學(xué)校教育。”“高等職業(yè)學(xué)校教育根據(jù)需要和條件由高等職業(yè)學(xué)校實(shí)施，或者由普通高等學(xué)校實(shí)施。”這是我國第一次把高等職業(yè)教育以法律的形式固定下來。1998年，《中華人民共和國高等教育法》頒布，其中第68條規(guī)定：“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等專科學(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校。”這進(jìn)一步確立了高等職業(yè)教育的法律地位。

    (二)明確了高等職業(yè)教育的根本任務(wù)
    1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》(以下簡稱《教育振興行動計劃》)中提出：“高等職業(yè)教育必須面向地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，適應(yīng)就業(yè)市場的實(shí)際需要，培養(yǎng)生產(chǎn)、服務(wù)、管理第一線需要的實(shí)用人才，真正辦出特色。主動適應(yīng)農(nóng)村工作和農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢，培養(yǎng)農(nóng)村現(xiàn)代化需要的各類人才。”1999年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步指出：“高等職業(yè)教育是高等教育的重要組成部分。要大力發(fā)展高等職業(yè)教育，培養(yǎng)一大批具有必要的理論知識和較強(qiáng)的實(shí)踐能力，生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)第一線和農(nóng)村急需的專門人才。”

    (三)提出了發(fā)展高等職業(yè)教育的多種途徑
    1994年，全國教育工作會議明確提出“通過現(xiàn)有的職業(yè)大學(xué)、部分高等專科學(xué)校和獨(dú)立設(shè)置的成人高校改革辦學(xué)模式，調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)來發(fā)展高等職業(yè)教育。仍不滿足時，經(jīng)批準(zhǔn)利用少數(shù)具備條件的重點(diǎn)中等專業(yè)學(xué)校改制或舉辦高職班等方式作為補(bǔ)充來發(fā)展高等職業(yè)教育”的基本方針。這就是著名的“三改一補(bǔ)”發(fā)展高職的方針。《教育振興行動計劃》則在重申原來的“三改一補(bǔ)”發(fā)展方針之外，還提出“部分本科院校設(shè)立高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院”。 1999年1月，教育部、國家計委關(guān)于印發(fā)《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》更明確提出高等職業(yè)教育由以下機(jī)構(gòu)承擔(dān)：短期職業(yè)大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、具有高等學(xué)歷教育資格的民辦高校、普通高等專科學(xué)校、本科院校內(nèi)設(shè)立的高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)(二級學(xué)院)、經(jīng)教育部批準(zhǔn)的極少數(shù)國家級重點(diǎn)中等專業(yè)學(xué)校、辦學(xué)條件達(dá)到國家規(guī)定合格標(biāo)準(zhǔn)的成人高校等。這樣就形成“六車道”一起辦高職的繁榮局面。

    (四)改革了高等職業(yè)教育的管理體制
     《教育振興行動計劃》提出：“要通過試點(diǎn)逐步把高等職業(yè)教育的招生計劃、入學(xué)考試和文憑發(fā)放等方面的責(zé)權(quán)放給省級人民政府和學(xué)校，省級人民政府在國家宏觀指導(dǎo)下，對本地區(qū)高等職業(yè)教育的現(xiàn)有資源進(jìn)行統(tǒng)籌。”同年1月的《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》中決定：“在1999年普通高等教育年度招生計劃中，安排10萬人專門用于部分省(市)試行與現(xiàn)行辦法有所不同的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育。”規(guī)定“按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦的高等職業(yè)技術(shù)教育為專科層次學(xué)歷教育，其招生計劃為指導(dǎo)性計劃，教育事業(yè)費(fèi)以學(xué)生繳費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為輔。畢業(yè)生不包分配，不再使用《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)派遣報到證》，由舉辦學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證書，與其他普通高校畢業(yè)生一樣實(shí)行學(xué)校推薦、自主擇業(yè)。”“國家主要負(fù)責(zé)高等職業(yè)技術(shù)教育的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理，制定基本統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法，編制年度指導(dǎo)性計劃，審定舉辦學(xué)校的資格，以及對試辦情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對這部分高等職業(yè)技術(shù)教育，國家不再統(tǒng)一印制畢業(yè)證書內(nèi)芯。”

    (五)制定了高等職業(yè)學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)
    1997年，原國家教委頒布了《關(guān)于高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置問題的幾點(diǎn)意見》。2000年3月，教育部在此基礎(chǔ)上頒布《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》。這個文件對高職學(xué)校校系兩級領(lǐng)導(dǎo)的配備、專兼職教師隊(duì)伍、土地和校舍面積、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)場所、教學(xué)儀器設(shè)備和圖書資料、課程與專業(yè)設(shè)置、基本建設(shè)投資和正常教學(xué)等各項(xiàng)工作所需的經(jīng)費(fèi)等條件作了規(guī)定。文件還提出新建高等職業(yè)學(xué)校應(yīng)在四年內(nèi)在規(guī)模、師資、圖書設(shè)備、教學(xué)管理等方面應(yīng)達(dá)到的基本要求。

    (六)推動了示范性高職院校的建設(shè)
    1995年，原國家教委發(fā)布《關(guān)于開展建設(shè)示范性職業(yè)大學(xué)工作的通知》，提出“在專業(yè)改革的基礎(chǔ)上建設(shè)一批示范性學(xué)校，逐步帶動職業(yè)大學(xué)總體辦學(xué)水平的提高，促進(jìn)職業(yè)大學(xué)的健康發(fā)展”。提出了示范性職業(yè)大學(xué)建設(shè)的目標(biāo)要求，共九點(diǎn)。其中對于學(xué)校規(guī)模硬件方面的要求是：“在校生規(guī)模達(dá)到3000人以上；占地面積250畝以上；建筑面積8萬平方米以上；圖書總數(shù)25萬冊以上；實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)設(shè)備總值1200萬以上。”1999年的《教育振興行動計劃》中進(jìn)一步提出：“挑選30所現(xiàn)有學(xué)校建設(shè)示范性職業(yè)技術(shù)學(xué)院。”

    (七)總結(jié)了高職人才培養(yǎng)模式的主要特征
    2000年1月，《教育部關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》歸納了高職高專教育人才培養(yǎng)模式的基本特征是：以培養(yǎng)高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才為根本任務(wù)；以適應(yīng)社會需要為目標(biāo)，以培養(yǎng)技術(shù)應(yīng)用能力為主線設(shè)計學(xué)生的知識、能力、素質(zhì)結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)方案；畢業(yè)生應(yīng)具有基礎(chǔ)理論知識適度、技術(shù)應(yīng)用能力強(qiáng)、知識面較寬、素質(zhì)高等特點(diǎn)；以“應(yīng)用”為主旨和特征構(gòu)建課程和教學(xué)內(nèi)容體系；實(shí)踐教學(xué)的主要目的是培養(yǎng)學(xué)生的技術(shù)應(yīng)用能力，并在教學(xué)計劃中占有較大比重；“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)是提高高職高專教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵；學(xué)校與社會用人部門結(jié)合、師生與實(shí)際勞動者結(jié)合、理論與實(shí)踐結(jié)合是人才培養(yǎng)的基本途徑。高職高專不同類型院校都要按照培養(yǎng)高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才的共同宗旨和上述特征，相互學(xué)習(xí)，共同提高，協(xié)作攻關(guān)，各創(chuàng)特色。

    (八)探索了高職人才培養(yǎng)的具體措施
    《教育振興行動計劃》提出：“設(shè)立職業(yè)教育課程改革和教材建設(shè)基金，實(shí)施課程改革和教材建設(shè)規(guī)劃。”“依托普通高等學(xué)校和高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重點(diǎn)建設(shè)50個職業(yè)教育專業(yè)教師和實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地，地方也要加強(qiáng)職業(yè)教育師資培訓(xùn)基地建設(shè)。” 2000年1月，《教育部關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》全面提出了改革高職高專人才培養(yǎng)的若干具體措施。內(nèi)容涉及教育思想觀念轉(zhuǎn)變，專業(yè)設(shè)置和專業(yè)人才培養(yǎng)方案的制定，課程和教學(xué)內(nèi)容體系改革，實(shí)踐教學(xué)體系改革，教學(xué)方法和考試方法改革，師資隊(duì)伍建設(shè)以及教學(xué)與生產(chǎn)、科技工作以及社會實(shí)踐相結(jié)合，教學(xué)管理等多個方面，并決定組織實(shí)施《21世紀(jì)高職高專教育人才培養(yǎng)模式和教學(xué)內(nèi)容體系改革與建設(shè)項(xiàng)目計劃》。

    (九)構(gòu)建不同層次的職業(yè)教育之間以及普通高等教育與職業(yè)技術(shù)教育之間的立交橋
    《教育振興行動計劃》提出：“要逐步研究建立普通高等教育與職業(yè)技術(shù)教育之間的立交橋，允許職業(yè)技術(shù)院校的畢業(yè)生經(jīng)過考試接受高一級學(xué)歷教育。”“加快發(fā)展高等職業(yè)教育的步伐，探索多種招生方法，中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生中有一定比例(近期 3％左右)可進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)；普通高中畢業(yè)生除進(jìn)入普通高等學(xué)校外，多數(shù)應(yīng)接受多種形式的高等職業(yè)教育，提高素質(zhì)。”“依據(jù)《教育法》和《職業(yè)教育法》，要努力建立符合我國國情特點(diǎn)的職前與職后教育培訓(xùn)相互貫通的體系，使初等、中等和高等職業(yè)教育與培訓(xùn)相互銜接，并與普通教育、成人教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展。”1999年出臺的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步指出：“構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和教育內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)，不同類型教育相互溝通、相互銜接的教育體制，為學(xué)校畢業(yè)生提供繼續(xù)學(xué)習(xí)深造的機(jī)會。職業(yè)技術(shù)學(xué)院(或職業(yè)學(xué)院)可采取多種方式招收普通高中畢業(yè)生和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生。職業(yè)技術(shù)學(xué)院(或職業(yè)學(xué)院)畢業(yè)生經(jīng)過一定選拔程序可以進(jìn)入本科高等學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)。”

    二、近年來高職政策中存在的問題

    (一)高職發(fā)展的主渠道不明
     通過“三改一補(bǔ)”發(fā)展高職的政策，總體思路是可取的，但仔細(xì)分析會發(fā)現(xiàn)，“三改”的三類學(xué)校在中國高教系統(tǒng)中一直屬于較為薄弱的環(huán)節(jié)，而且近 20年規(guī)模高速擴(kuò)展過程中有多年形成的許多老問題，如科類結(jié)構(gòu)不合理、高職特色和專科特色不突出、辦學(xué)條件差等問題仍然沒有得到很好解決。把這三類學(xué)校作為發(fā)展高職的主渠道似乎勉為其難。同時，很多專科學(xué)校對高職也沒有太多熱情，即使為了擴(kuò)大生源而辦高職，大多與職業(yè)教育的觀念、培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)模式、實(shí)踐條件等有較大差別。與此形成鮮明對比的是，重點(diǎn)中專長期搞職業(yè)教育，辦學(xué)條件好，師資力量強(qiáng)，實(shí)踐基地多，比多數(shù)“三改”學(xué)校更適合舉辦高等職業(yè)教育。所以，重點(diǎn)中專僅僅作為“補(bǔ)充”似乎沒有發(fā)揮它的應(yīng)有作用。

    (二)“新模式新機(jī)制”政策存在失誤
    “新高職”政策的核心內(nèi)容是對高職畢業(yè)生不包分配，不發(fā)教育部印制的畢業(yè)證內(nèi)芯，不發(fā)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)派遣報到證，教育事業(yè)費(fèi)以學(xué)生繳費(fèi)為主，省級財政補(bǔ)貼為主(實(shí)質(zhì)就是按教育成本的高收費(fèi))，此即“三不一高”。從高等教育改革目標(biāo)來看，“三不一高”政策應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)條件下所有高等學(xué)校改革的方向，而剛剛出土需要扶植的高職，卻要首先單獨(dú)承擔(dān)沖破中國干百年來傳統(tǒng)習(xí)慣勢力的重任，有失公允。僅以高收費(fèi)而言，專科生、本科生每年收學(xué)費(fèi)3000元至4000元左右，高職生每年竟要收比這高1.5到2倍以上的學(xué)費(fèi)，投入與回報又難以成比例，誰又甘愿背此重負(fù)?顯然，這一政策對高職的發(fā)展會產(chǎn)生相當(dāng)消極的影響。

    (三)“本科院校辦新高職”的政策值得商榷
    根據(jù)《教育振興行動計劃》的有關(guān)精神，全國已有100多所本科大學(xué)創(chuàng)辦高等職業(yè)學(xué)院或高等技術(shù)學(xué)院，其中包括一些重點(diǎn)大學(xué)。由于新高職是專科層次，所以絕大多數(shù)的大學(xué)高職院辦的都是專科層次的高職。筆者認(rèn)為，在目前我國已經(jīng)有“三改一補(bǔ)”和民辦學(xué)校發(fā)展專科高職的情況下，本科大學(xué)再來辦高職專科，重復(fù)其他高職模式的培養(yǎng)路子，不僅難以發(fā)揮大學(xué)的獨(dú)特優(yōu)勢，而且也會對獨(dú)立設(shè)置的高職高專院校造成不良的沖擊。

    三、關(guān)子建立健全高職法規(guī)、政策的幾點(diǎn)建議

    (一)制定一部《高等職業(yè)教育法》
    現(xiàn)有《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法規(guī)專門涉及高職的地方不多，且多是目標(biāo)性、原則性的。要想使高等職業(yè)教育有全面的權(quán)威法規(guī)的保障，應(yīng)出臺一部《高等職業(yè)教育法》，對高職性質(zhì)、任務(wù)、管理職責(zé)、舉辦學(xué)校。等用法律形式規(guī)定下來。

    (二)給予優(yōu)惠政策，積極扶持條件O．i-l-的重點(diǎn)中專改辦職業(yè)學(xué)院
    重點(diǎn)中專改制的職業(yè)學(xué)院要以培養(yǎng)高級技術(shù)工人為主，以滿足當(dāng)前企業(yè)對高級技術(shù)工人的急需。

    (三)加大高職投入力度，改革“三不一高”政策
    通過相關(guān)政策，使高職學(xué)生享受與其他大學(xué)生同樣的待遇。同時，為了鼓勵學(xué)生接受高職，對那些邊遠(yuǎn)地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難而樂于接受高職教育的學(xué)生，國家應(yīng)制定相應(yīng)的政策措施，像過去對師范、農(nóng)林、地礦等校學(xué)生那樣實(shí)行優(yōu)惠政策，采取獎學(xué)金、貸學(xué)金、減免學(xué)費(fèi)等措施鼓勵學(xué)生上高職，限制、控制高職高收費(fèi)。

    (四)適度發(fā)展本科層次的高職教育
    雖然本科高職在我國才剛剛起步，但可以預(yù)見，以后幾年將有一個較快的發(fā)展。一方面因?yàn)閲�家�?jīng)濟(jì)建設(shè)需要大量的高層次技術(shù)應(yīng)用性人才；另一方面，廣大受教育者也有接受本科層次高職教育的需要。同時，由于近年來專科高職出現(xiàn)招生難、就業(yè)難等問題，這已經(jīng)在很大程度上影響到高職教育的正常發(fā)展。所以，應(yīng)注重適度發(fā)展本科高職。筆者認(rèn)為，發(fā)展本科高職首先要轉(zhuǎn)變觀念。在專科高職招生就業(yè)都相當(dāng)困難的形勢下，我們不能死抱著“現(xiàn)階段就是要以發(fā)展專科層次高職為主”的教條不放，這樣可能會造成更大的人才和資源浪費(fèi)。因此，本科高職要適度發(fā)展，并終在我國建立從專科、本科到研究生的完整的高職教育體系。