湖南省發(fā)展和改革委員會主任 蔣作斌
經(jīng)過跨世紀(jì)的大改革、大發(fā)展，我國教育事業(yè)完成了兩大歷史性任務(wù)，一是全面普及九年義務(wù)教育，二是從高等教育的小國成為了高等教育的大國，這是我國教育發(fā)展史上具有里程碑意義的巨大成就。而伴隨著高等教育大發(fā)展，一些高等學(xué)校所積累的債務(wù)越來越為政府、銀行和社會各界所關(guān)注，也有不少指責(zé)、批評的聲音。對待高等學(xué)校負債問題，應(yīng)該站在歷史和發(fā)展的角度，理性分析高校負債的歷史背景，客觀評價高校負債背后的歷史性貢獻，并在政府主導(dǎo)下有效化解高校負債，推動高等教育持續(xù)健康發(fā)展。
一、高等學(xué)校負債具有深刻的歷史背景
1999年，我國經(jīng)濟正面臨亞洲金融危機之后的增長下滑、通貨緊縮的雙重困境，高等教育作為國家經(jīng)濟政策的重要組成部分，被納入國家擴張型、反周期的積極財政政策之中。也正是這一年，我國啟動了具有歷史意義的三項高等教育改革：第一，高等教育大擴招；第二，建立了全面銀校合作關(guān)系，開始了高校大規(guī)模貸款辦學(xué)的歷史；第三，高校后勤社會化改革全面啟動。因此，高校負債，既來源于宏觀體制變革所形成的外部推動力，也來源于高校自身擴張需求所產(chǎn)生的內(nèi)在沖動力，具有復(fù)雜而特殊的歷史背景。
1.高等教育擴招是高校負債的基本成因。長期以來，我國高等教育規(guī)模嚴(yán)重不足，1998年，我國受高等教育人口的比例僅為1.7%，而印度為3%，韓國為12%，日本為21%，美國為32%。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展對高素質(zhì)人才的需要，滿足廣大人民群眾對接受高等教育的強烈愿望，緩解當(dāng)時亞洲金融危機形勢下日趨嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，從1999年開始，全國高校開始連續(xù)大規(guī)模擴招，普通高校招生人數(shù)年均增長18.9%。這種強勁的發(fā)展勢頭，導(dǎo)致教育資源供給嚴(yán)重不足，高等學(xué)校辦學(xué)條件無法滿足高等教育規(guī)模迅速擴張的需要，許多學(xué)校出現(xiàn)校園擁擠、教室緊張、設(shè)備不足、師生比攀高、食宿條件低劣等現(xiàn)象，狹小的辦學(xué)空間無法適應(yīng)學(xué)生規(guī)模急劇擴大和學(xué)校現(xiàn)代化建設(shè)需要，而財政撥款和學(xué)費收入增長遠遠不能支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。嚴(yán)重的教育資源供給瓶頸和資金供需的嚴(yán)重失衡，迫使高校尋求銀行貸款來彌補擴招、擴建過程中的資金缺口。
2.財政性投入不足是高校負債的重要根源。我國高等教育起步晚、起點低，屬于典型的“窮國辦大教育”。長期以來，盡管國家財政對教育發(fā)展盡了很大努力，但由于財政實力有限，對高等教育投入增長緩慢，沒有建立與高校擴招相適應(yīng)的財政投入增長機制。目前我國高校經(jīng)費來源中，財政性教育經(jīng)費占40%，學(xué)費和雜費占35%以上。而韓國公立大學(xué)的財政性經(jīng)費超過了70%，教育經(jīng)費占GDP比重超過了20%。1993年，國務(wù)院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，規(guī)劃到2000年以前，實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例達到4%。但15年來，這一比例一直在2.4%至3.3%之間徘徊，不僅沒有達到4%的預(yù)期目標(biāo)，更遠低于4.8%的世界平均水平。特別是自高校擴招以來，全國高等教育財政經(jīng)費在數(shù)上雖然有所增加，但國家財政性經(jīng)費占高校經(jīng)費總量的比例逐年下降，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出與公用經(jīng)費支出也逐步下降。1996年—2006年，全國生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費和公用經(jīng)費分別從5957元和2604元降到5869元和2513元。教育經(jīng)費投入不足已成為影響高等教育發(fā)展的重要瓶頸，當(dāng)高校不斷擴張的資金需求不能通過政府財政投入得到有效解決時，高校只能采取非財政手段，轉(zhuǎn)向貸款籌資。此外，從2000年開始，我國開始推進高校后勤社會化改革，出臺了學(xué)生住宿費質(zhì)押貸款政策和稅收優(yōu)惠政策，進一步擴大了高校貸款規(guī)模。
3.高等教育收費政策的調(diào)整降低了高校的償債能力。我國的高等教育，是在政府、學(xué)生家長和銀行貸款三方共同支持下發(fā)展的。除財政投入外，學(xué)生繳納的各項費用是維持高校運轉(zhuǎn)的另一個主要來源。1989年，我國終止了高等教育免費制度，開始全面實行高等教育收費并軌。高等教育收費制度的確立，一方面，使高校能以學(xué)費收入彌補學(xué)校建設(shè)資金缺口；另一方面，高校能以收費權(quán)質(zhì)押獲取銀行貸款。自上世紀(jì)90年代開始，高等教育學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，總水平已遠遠超過國際公認的1/4成本比例，部分高校甚至通過招收計劃外學(xué)生來籌集經(jīng)費，學(xué)費收入占到了總收入的70%以上，已接近民辦高校的水平。2001年，我國高等教育收費政策出現(xiàn)重大調(diào)整，國家要求要嚴(yán)格控制高校學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是：第一，高校無法繼續(xù)通過增加學(xué)費收入籌措資金；第二，高校用收費權(quán)質(zhì)押獲取銀行貸款的難度也在加大，高校傳統(tǒng)的經(jīng)費來源渠道被堵斷，不僅降低了高校償債能力，而且由于物價上漲、消費水平提高等因素，進一步加重了債務(wù)負擔(dān)。
此外，中央劃轉(zhuǎn)到地方的部分高校，由于中央財政對地方高校的基建投資、教育事業(yè)費都是按照劃轉(zhuǎn)前的基數(shù)一次核定，沒有考慮學(xué)校每年擴招的因素，導(dǎo)致中央財政投入標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。再加上地方財力緊張，對地方高校投入力度有限，進一步加劇了高校經(jīng)費困難。劃轉(zhuǎn)到地方后，大部分省市地方高校生均經(jīng)費都有較大幅度下降。同時，少數(shù)高校在建設(shè)過程中，一定程度上存在超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算盲目建設(shè)；一些學(xué)校內(nèi)部管理制度薄弱，缺乏剛性的財務(wù)預(yù)算約束機制等。這些因素，也在一定程度上加重了高校的債務(wù)負擔(dān)。
二、高校負債發(fā)展推動了高等教育的歷史性跨越
高等教育改革10年以來，我國高等學(xué)校負債發(fā)展，負重前行，取得了舉世矚目的歷史成就，為高等教育事業(yè)的跨越式發(fā)展作出了重要貢獻。
1.為經(jīng)濟社會建設(shè)提供了強有力的人才支撐。經(jīng)過近10年高校的大投入、大建設(shè)，我國高等教育發(fā)展迅速，規(guī)模超過俄羅斯和美國，躍居世界第一。1998年，全國普通高校只有1050所，普通高校招生人數(shù)130萬人，在校生450萬人，高等教育毛入學(xué)率9.8%。10年的高校大建設(shè)雖然形成了一定負債，但對高等教育發(fā)展的貢獻是巨大的。2008年，全國共有普通高校達到2100所，比1998年翻了一番；普通高校招生人數(shù)超過600萬人，在校生超過2000萬人，是1998年的4.5倍，建國初期的172倍；高等教育毛入學(xué)率達到23.3%，跨入了國際公認的大眾化教育階段，用10年時間走過了其他國家30年、50年甚至更長時間的道路。我國高等教育的跨越式、超常規(guī)發(fā)展，創(chuàng)造了世界的奇跡，為現(xiàn)代化建設(shè)提供了強有力的人才支撐，為國家繁榮昌盛奠定了深厚的人才根基，為促進中華民族偉大復(fù)興作出了重大貢獻。
2.較好地滿足了人民群眾對高等教育的強烈需求。高等教育的發(fā)展，事關(guān)一個國家和民族的素質(zhì)和振興；接受高素質(zhì)、高水平的教育，是廣大老百姓的熱切期盼。由于歷史原因，我國在教育設(shè)施投入上基礎(chǔ)較差，欠賬較多，難以滿足廣大人民群眾不斷增長的教育發(fā)展需求。經(jīng)過近十年教育事業(yè)的快速發(fā)展，中華民族的科學(xué)文化素質(zhì)大大提高，我國正在從人力資源大國向人力資源強國加速轉(zhuǎn)變。一是覆蓋面逐步擴大。1999-2008年，全國累計培養(yǎng)各類大學(xué)生超過4000萬人；15歲以上人口和新增勞動力中，平均受教育年限分別超過8.5年和11年，均處于發(fā)展中國家前列。二是精英化水平逐步提高。在推進高等教育大眾化進程的同時，以高素質(zhì)、高技能人才培養(yǎng)為特點的精英教育發(fā)展迅速，2008年，我國招收研究生41.5萬人，是1998年的5.6倍；具有博士學(xué)位授予權(quán)的學(xué)校超過310所，已超過美國成為世界上大的博士學(xué)位授予國家，當(dāng)年招收博士生6萬人，是1998年的4倍。三是科技創(chuàng)新能力進一步增強。近5年，高校獲國家自然科學(xué)獎、科技進步獎、技術(shù)發(fā)明獎的比例全面超過50%，其中，在體現(xiàn)我國重大原始創(chuàng)新能力的自然科學(xué)和技術(shù)發(fā)明獎的全部7項一等獎中，高校獲得了5項，為國家創(chuàng)新體系和自主創(chuàng)新能力建設(shè)作出了重大貢獻。
3.為高等教育長遠發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。從投入產(chǎn)出看，近10年的負債發(fā)展，高校擴大了校園面積、改善了教學(xué)科研條件，為國家積累了包括土地、校舍、設(shè)備等數(shù)千億的優(yōu)良國有資產(chǎn)。以湖南為例，1998年到2008年的10年間，全省地方高校固定資產(chǎn)由29億元增加到300億元，增長10倍；校園面積由1033萬平方米增加到6157萬平方米，增長近6倍；建筑面積由483萬平方米增加到2525萬平方米，增長5倍多；教學(xué)儀器設(shè)備價值由7億元增加到57億元，增長8倍多；館藏圖書由1924萬冊增加到7195萬冊，增長3.7倍；高校教師由1.5萬人增加到5萬多人，增長3.5倍，這些，都是國家重要的優(yōu)良資產(chǎn)和寶貴資源。更為重要的是，高校通過貸款確保了學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、師資隊伍建設(shè)的經(jīng)費需求，加強高校內(nèi)涵建設(shè)，造就了一大批高等教育專家，培養(yǎng)了一大批學(xué)術(shù)和科研的領(lǐng)軍人才，儲備了一大批高等教育中青年后備人才，為我國高等教育持續(xù)健康發(fā)展奠定了堅實的人才基礎(chǔ)。
三、多渠道、多途徑化解高等教育負債
全國政協(xié)的一項調(diào)查顯示，2007年全國高校債務(wù)總額為2500億元，而且從2009年起開始進入還本付息高峰。截至2009年2月底，湖南省97所地方普通高校中，有82所高校均有不同數(shù)額的負債，總額為146億元，2008年，湖南省僅利息支出就高達8億元。高額本息的支付，使高校面臨嚴(yán)峻的財務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)重影響高等教育的健康發(fā)展。由于高校負債是在特定時期、特定環(huán)境下形成的，應(yīng)該在政府主導(dǎo)下，充分動員高校自身和社會力量，多方施策，積極化解，進一步推動我國高等教育持續(xù)健康發(fā)展。
1.促進高等教育從外延發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，積極控制增量債務(wù)。由于高校自身消化債務(wù)的能力有限，為積極化解存量債務(wù)，有效控制增量債務(wù)，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，促進高等教育從外延發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變。從需要看，盡管我國高等教育提前實現(xiàn)了大眾化，但這只是數(shù)量上、外延式的“大眾化”，入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、培養(yǎng)模式、教學(xué)內(nèi)容、管理體制等還遠沒有完全適應(yīng)“大眾化”時代的要求，下一步，要堅持走內(nèi)涵發(fā)展的路子，合理確定辦學(xué)規(guī)模，不再盲目擴大招生數(shù)量，穩(wěn)定發(fā)展，鞏固提高，推動高等教育朝更高水平的大眾化方向發(fā)展。從條件看，根據(jù)目前的人口結(jié)構(gòu)，從2011年開始，我國人口出生率將穩(wěn)步下降，并導(dǎo)致整個生源市場平穩(wěn)回落，到2013年，大學(xué)適齡人口數(shù)量將比2008年下降50%左右，即使不擴大高校規(guī)模，現(xiàn)有辦學(xué)條件也能夠滿足需要。因此，人口結(jié)構(gòu)的新變化，為控制高等教育規(guī)模、推動內(nèi)涵發(fā)展創(chuàng)造了條件。
2.借鑒處置義務(wù)教育和國企負債經(jīng)驗，由政府主導(dǎo)化解債務(wù)。由政府主導(dǎo)化解歷史債務(wù)，在我國已有先例。如義務(wù)教育負債，國家提出從2008年開始，通過增加中央和地方財政投入，用3年時間化解500多億元的農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)；如國企負債，1999年，將1995年以前產(chǎn)生的國有企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，劃轉(zhuǎn)為四大國有資產(chǎn)管理公司的股權(quán)，一次性豁免債務(wù)14000億元。而高等教育作為社會公益事業(yè)，更應(yīng)該納入公共財政范疇，由政府負起償債責(zé)任。政府除了保證正常經(jīng)費逐年增長以外，還應(yīng)采取措施，積極化解高校債務(wù)。一是突出還貸重點。將重點放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點實驗室和大型儀器設(shè)備采購等形成的債務(wù)上。二是分級化解債務(wù)。采取中央政府為主、地方政府為輔的方式，以各地人均財政收入和支出為基本指標(biāo)，同時考慮各地教育資產(chǎn)形成的規(guī)模和質(zhì)量、承擔(dān)的擴招任務(wù)等，為不同地區(qū)確定不同的中央政府債務(wù)承擔(dān)比例，剩余部分由地方政府承擔(dān)。三是創(chuàng)新還貸方式。可以根據(jù)各地不同財政實力，分別采取政府還本高校付息、政府財政貼息、政府主導(dǎo)豁免債務(wù)或貸款展期等方式。比如，2007年8月，廣東省一次性償還了149億元高校貸款；河南省連續(xù)3年每年安排貸款貼息資金1.5億元；江西、遼寧、山東等省由政府出面，爭取政策性銀行長期貸款置換短期商業(yè)貸款。
3.積極扶持民辦高校發(fā)展。目前，各級政府對民營資本進入高教領(lǐng)域還有較嚴(yán)格的控制，民辦高校在招生、教師待遇、學(xué)生就業(yè)等政策上，還處于不公平地位，很大程度上制約著民辦高校發(fā)展。在國家財力不足、學(xué)費增收空間受限的前提下，引進民營資本發(fā)展民辦高等教育，動員社會力量化解高校負債，形成以公辦高校為主體，以民營高校為補充的現(xiàn)代高等教育體系，是我國高等教育發(fā)展的必然選擇。一方面，努力營造公平公正的政策環(huán)境。根據(jù)高等教育法提出的“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”要求，落實民營高校的公平待遇，對不同所有制的高校在政策上一視同人，賦予民營高校一定的自主權(quán)，允許部分有條件的學(xué)校在完成國家指令性招生計劃的前提下自主招生，或承擔(dān)部分社會培訓(xùn)任務(wù)。在學(xué)習(xí)、考試、畢業(yè)等政策設(shè)置上，可以考慮由學(xué)校自主管理，教育主管部門只行使監(jiān)督權(quán)。另一方面，有針對性地解決民辦高校實際困難。落實民辦教育促進法，通過設(shè)立專項基金、采取經(jīng)費資助、為信貸資金提供擔(dān)保等方式，加大對民辦高校的扶持和獎勵力度。加強民辦高校師資隊伍建設(shè)，提高民辦高校教師在收入、職稱等方面的待遇。允許民辦高校針對人才市場需求，自主設(shè)置和調(diào)整專業(yè)。此外，民營高校的投資者也應(yīng)認識到，教育不同于其他產(chǎn)業(yè)，不能完全按企業(yè)的方式來運作，不能一味追求經(jīng)濟利益和投資回報，而應(yīng)該把社會效益放在首位，以學(xué)生為本，努力提高教育質(zhì)量。
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