湖南省發展和改革委員會主任 蔣作斌
經過跨世紀的大改革、大發展，我國教育事業完成了兩大歷史性任務，一是全面普及九年義務教育，二是從高等教育的小國成為了高等教育的大國，這是我國教育發展史上具有里程碑意義的巨大成就。而伴隨著高等教育大發展，一些高等學校所積累的債務越來越為政府、銀行和社會各界所關注，也有不少指責、批評的聲音。對待高等學校負債問題，應該站在歷史和發展的角度，理性分析高校負債的歷史背景，客觀評價高校負債背后的歷史性貢獻，并在政府主導下有效化解高校負債，推動高等教育持續健康發展。
一、高等學校負債具有深刻的歷史背景
1999年，我國經濟正面臨亞洲金融危機之后的增長下滑、通貨緊縮的雙重困境，高等教育作為國家經濟政策的重要組成部分，被納入國家擴張型、反周期的積極財政政策之中。也正是這一年，我國啟動了具有歷史意義的三項高等教育改革：第一，高等教育大擴招；第二，建立了全面銀校合作關系，開始了高校大規模貸款辦學的歷史；第三，高校后勤社會化改革全面啟動。因此，高校負債，既來源于宏觀體制變革所形成的外部推動力，也來源于高校自身擴張需求所產生的內在沖動力，具有復雜而特殊的歷史背景。
1.高等教育擴招是高校負債的基本成因。長期以來，我國高等教育規模嚴重不足，1998年，我國受高等教育人口的比例僅為1.7%，而印度為3%，韓國為12%，日本為21%，美國為32%。為適應經濟社會發展對高素質人才的需要，滿足廣大人民群眾對接受高等教育的強烈愿望，緩解當時亞洲金融危機形勢下日趨嚴峻的就業壓力，從1999年開始，全國高校開始連續大規模擴招，普通高校招生人數年均增長18.9%。這種強勁的發展勢頭，導致教育資源供給嚴重不足，高等學校辦學條件無法滿足高等教育規模迅速擴張的需要，許多學校出現校園擁擠、教室緊張、設備不足、師生比攀高、食宿條件低劣等現象，狹小的辦學空間無法適應學生規模急劇擴大和學校現代化建設需要，而財政撥款和學費收入增長遠遠不能支撐基礎設施建設投資。嚴重的教育資源供給瓶頸和資金供需的嚴重失衡，迫使高校尋求銀行貸款來彌補擴招、擴建過程中的資金缺口。
2.財政性投入不足是高校負債的重要根源。我國高等教育起步晚、起點低，屬于典型的“窮國辦大教育”。長期以來，盡管國家財政對教育發展盡了很大努力，但由于財政實力有限，對高等教育投入增長緩慢，沒有建立與高校擴招相適應的財政投入增長機制。目前我國高校經費來源中，財政性教育經費占40%，學費和雜費占35%以上。而韓國公立大學的財政性經費超過了70%，教育經費占GDP比重超過了20%。1993年，國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》，規劃到2000年以前，實現國家財政性教育經費占GDP的比例達到4%。但15年來，這一比例一直在2.4%至3.3%之間徘徊，不僅沒有達到4%的預期目標，更遠低于4.8%的世界平均水平。特別是自高校擴招以來，全國高等教育財政經費在數上雖然有所增加，但國家財政性經費占高校經費總量的比例逐年下降，生均預算內事業費支出與公用經費支出也逐步下降。1996年—2006年，全國生均預算內教育事業費和公用經費分別從5957元和2604元降到5869元和2513元。教育經費投入不足已成為影響高等教育發展的重要瓶頸，當高校不斷擴張的資金需求不能通過政府財政投入得到有效解決時，高校只能采取非財政手段，轉向貸款籌資。此外，從2000年開始，我國開始推進高校后勤社會化改革，出臺了學生住宿費質押貸款政策和稅收優惠政策，進一步擴大了高校貸款規模。
3.高等教育收費政策的調整降低了高校的償債能力。我國的高等教育，是在政府、學生家長和銀行貸款三方共同支持下發展的。除財政投入外，學生繳納的各項費用是維持高校運轉的另一個主要來源。1989年，我國終止了高等教育免費制度，開始全面實行高等教育收費并軌。高等教育收費制度的確立，一方面，使高校能以學費收入彌補學校建設資金缺口；另一方面，高校能以收費權質押獲取銀行貸款。自上世紀90年代開始，高等教育學費標準不斷提高，總水平已遠遠超過國際公認的1/4成本比例，部分高校甚至通過招收計劃外學生來籌集經費，學費收入占到了總收入的70%以上，已接近民辦高校的水平。2001年，我國高等教育收費政策出現重大調整，國家要求要嚴格控制高校學費標準，其結果是：第一，高校無法繼續通過增加學費收入籌措資金；第二，高校用收費權質押獲取銀行貸款的難度也在加大，高校傳統的經費來源渠道被堵斷，不僅降低了高校償債能力，而且由于物價上漲、消費水平提高等因素，進一步加重了債務負擔。
此外，中央劃轉到地方的部分高校，由于中央財政對地方高校的基建投資、教育事業費都是按照劃轉前的基數一次核定，沒有考慮學校每年擴招的因素，導致中央財政投入標準明顯偏低。再加上地方財力緊張，對地方高校投入力度有限，進一步加劇了高校經費困難。劃轉到地方后，大部分省市地方高校生均經費都有較大幅度下降。同時，少數高校在建設過程中，一定程度上存在超標準、超預算盲目建設；一些學校內部管理制度薄弱，缺乏剛性的財務預算約束機制等。這些因素，也在一定程度上加重了高校的債務負擔。
二、高校負債發展推動了高等教育的歷史性跨越
高等教育改革10年以來，我國高等學校負債發展，負重前行，取得了舉世矚目的歷史成就，為高等教育事業的跨越式發展作出了重要貢獻。
1.為經濟社會建設提供了強有力的人才支撐。經過近10年高校的大投入、大建設，我國高等教育發展迅速，規模超過俄羅斯和美國，躍居世界第一。1998年，全國普通高校只有1050所，普通高校招生人數130萬人，在校生450萬人，高等教育毛入學率9.8%。10年的高校大建設雖然形成了一定負債，但對高等教育發展的貢獻是巨大的。2008年，全國共有普通高校達到2100所，比1998年翻了一番；普通高校招生人數超過600萬人，在校生超過2000萬人，是1998年的4.5倍，建國初期的172倍；高等教育毛入學率達到23.3%，跨入了國際公認的大眾化教育階段，用10年時間走過了其他國家30年、50年甚至更長時間的道路。我國高等教育的跨越式、超常規發展，創造了世界的奇跡，為現代化建設提供了強有力的人才支撐，為國家繁榮昌盛奠定了深厚的人才根基，為促進中華民族偉大復興作出了重大貢獻。
2.較好地滿足了人民群眾對高等教育的強烈需求。高等教育的發展，事關一個國家和民族的素質和振興；接受高素質、高水平的教育，是廣大老百姓的熱切期盼。由于歷史原因，我國在教育設施投入上基礎較差，欠賬較多，難以滿足廣大人民群眾不斷增長的教育發展需求。經過近十年教育事業的快速發展，中華民族的科學文化素質大大提高，我國正在從人力資源大國向人力資源強國加速轉變。一是覆蓋面逐步擴大。1999-2008年，全國累計培養各類大學生超過4000萬人；15歲以上人口和新增勞動力中，平均受教育年限分別超過8.5年和11年，均處于發展中國家前列。二是精英化水平逐步提高。在推進高等教育大眾化進程的同時，以高素質、高技能人才培養為特點的精英教育發展迅速，2008年，我國招收研究生41.5萬人，是1998年的5.6倍；具有博士學位授予權的學校超過310所，已超過美國成為世界上大的博士學位授予國家，當年招收博士生6萬人，是1998年的4倍。三是科技創新能力進一步增強。近5年，高校獲國家自然科學獎、科技進步獎、技術發明獎的比例全面超過50%，其中，在體現我國重大原始創新能力的自然科學和技術發明獎的全部7項一等獎中，高校獲得了5項，為國家創新體系和自主創新能力建設作出了重大貢獻。
3.為高等教育長遠發展奠定了堅實的物質基礎。從投入產出看，近10年的負債發展，高校擴大了校園面積、改善了教學科研條件，為國家積累了包括土地、校舍、設備等數千億的優良國有資產。以湖南為例，1998年到2008年的10年間，全省地方高校固定資產由29億元增加到300億元，增長10倍；校園面積由1033萬平方米增加到6157萬平方米，增長近6倍；建筑面積由483萬平方米增加到2525萬平方米，增長5倍多；教學儀器設備價值由7億元增加到57億元，增長8倍多；館藏圖書由1924萬冊增加到7195萬冊，增長3.7倍；高校教師由1.5萬人增加到5萬多人，增長3.5倍，這些，都是國家重要的優良資產和寶貴資源。更為重要的是，高校通過貸款確保了學科建設、專業建設、師資隊伍建設的經費需求，加強高校內涵建設，造就了一大批高等教育專家，培養了一大批學術和科研的領軍人才，儲備了一大批高等教育中青年后備人才，為我國高等教育持續健康發展奠定了堅實的人才基礎。
三、多渠道、多途徑化解高等教育負債
全國政協的一項調查顯示，2007年全國高校債務總額為2500億元，而且從2009年起開始進入還本付息高峰。截至2009年2月底，湖南省97所地方普通高校中，有82所高校均有不同數額的負債，總額為146億元，2008年，湖南省僅利息支出就高達8億元。高額本息的支付，使高校面臨嚴峻的財務風險，嚴重影響高等教育的健康發展。由于高校負債是在特定時期、特定環境下形成的，應該在政府主導下，充分動員高校自身和社會力量，多方施策，積極化解，進一步推動我國高等教育持續健康發展。
1.促進高等教育從外延發展向內涵發展轉變，積極控制增量債務。由于高校自身消化債務的能力有限，為積極化解存量債務，有效控制增量債務，應盡快轉變發展模式，促進高等教育從外延發展向內涵發展轉變。從需要看，盡管我國高等教育提前實現了大眾化，但這只是數量上、外延式的“大眾化”，入學標準、培養模式、教學內容、管理體制等還遠沒有完全適應“大眾化”時代的要求，下一步，要堅持走內涵發展的路子，合理確定辦學規模，不再盲目擴大招生數量，穩定發展，鞏固提高，推動高等教育朝更高水平的大眾化方向發展。從條件看，根據目前的人口結構，從2011年開始，我國人口出生率將穩步下降，并導致整個生源市場平穩回落，到2013年，大學適齡人口數量將比2008年下降50%左右，即使不擴大高校規模，現有辦學條件也能夠滿足需要。因此，人口結構的新變化，為控制高等教育規模、推動內涵發展創造了條件。
2.借鑒處置義務教育和國企負債經驗，由政府主導化解債務。由政府主導化解歷史債務，在我國已有先例。如義務教育負債，國家提出從2008年開始，通過增加中央和地方財政投入，用3年時間化解500多億元的農村義務教育“普九”債務；如國企負債，1999年，將1995年以前產生的國有企業經營性債務，劃轉為四大國有資產管理公司的股權，一次性豁免債務14000億元。而高等教育作為社會公益事業，更應該納入公共財政范疇，由政府負起償債責任。政府除了保證正常經費逐年增長以外，還應采取措施，積極化解高校債務。一是突出還貸重點。將重點放在基礎設施建設、重點實驗室和大型儀器設備采購等形成的債務上。二是分級化解債務。采取中央政府為主、地方政府為輔的方式，以各地人均財政收入和支出為基本指標，同時考慮各地教育資產形成的規模和質量、承擔的擴招任務等，為不同地區確定不同的中央政府債務承擔比例，剩余部分由地方政府承擔。三是創新還貸方式。可以根據各地不同財政實力，分別采取政府還本高校付息、政府財政貼息、政府主導豁免債務或貸款展期等方式。比如，2007年8月，廣東省一次性償還了149億元高校貸款；河南省連續3年每年安排貸款貼息資金1.5億元；江西、遼寧、山東等省由政府出面，爭取政策性銀行長期貸款置換短期商業貸款。
3.積極扶持民辦高校發展。目前，各級政府對民營資本進入高教領域還有較嚴格的控制，民辦高校在招生、教師待遇、學生就業等政策上，還處于不公平地位，很大程度上制約著民辦高校發展。在國家財力不足、學費增收空間受限的前提下，引進民營資本發展民辦高等教育，動員社會力量化解高校負債，形成以公辦高校為主體，以民營高校為補充的現代高等教育體系，是我國高等教育發展的必然選擇。一方面，努力營造公平公正的政策環境。根據高等教育法提出的“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展”要求，落實民營高校的公平待遇，對不同所有制的高校在政策上一視同人，賦予民營高校一定的自主權，允許部分有條件的學校在完成國家指令性招生計劃的前提下自主招生，或承擔部分社會培訓任務。在學習、考試、畢業等政策設置上，可以考慮由學校自主管理，教育主管部門只行使監督權。另一方面，有針對性地解決民辦高校實際困難。落實民辦教育促進法，通過設立專項基金、采取經費資助、為信貸資金提供擔保等方式，加大對民辦高校的扶持和獎勵力度。加強民辦高校師資隊伍建設，提高民辦高校教師在收入、職稱等方面的待遇。允許民辦高校針對人才市場需求，自主設置和調整專業。此外，民營高校的投資者也應認識到，教育不同于其他產業，不能完全按企業的方式來運作，不能一味追求經濟利益和投資回報，而應該把社會效益放在首位，以學生為本，努力提高教育質量。
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